EU:s beslutsfattare redo för European Public Sector Standards (EPSAS)

Författare

CAROLINE AGGESTAM-PONTOPPIDAN, PhD, är docent vid Institutionen för redovisning och revision, Copenhagen Business School, Danmark

Skriv ut artikeln Ladda ner artikeln
26 september, 2013

Trots ett blandat mottagande från remissinstanserna tycks EU:s ledare fast beslutna att ta fram en europeisk standard för offentlig redovisning. EPSAS kommer att utvecklas med IPSAS som grund, men målet är att den nya standarden ska vara ännu mer anpassad till offentlig sektor, och till EU. Docent Caroline Aggestam-Pontoppidan rapporterar om utmaningarna med att harminisera den offentliga redovisningen i EU.

I maj 2013 var EU-kommissionen genom Eurostat värd för en konferens med fokus på att förhandla om den framtida utvecklingen av harmoniserade offentliga redovisningsstandarder – European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) för användning i alla medlemsstater i EU[1]. Konferensen inkluderade beslutsfattare inom redovisning och revision från den offentliga sektorn och medlemsstaternas statistikinstitut. Det två dagar långa evenemanget inleddes med ett välkomsttal av ordföranden för Europeiska rådet, Herman Van Rompuy[2], vilket signalerade stöd av rådet för att gå vidare med utvecklingen av EPSAS. Konferensen omfattade följande huvudteman:

• Den statsfinansiella krisen, ekonomisk förvaltning, transparens och förtroende för uppgiftsinlämingen till skattemyndigheter.

• Finanspolitisk transparens och offentlig redovisning.

• Lämplighet av att införa internationella offentliga redovisningsstandarder – International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) för Europeiska unionens medlemsstater.

• Presentationer av utvalda EU-länders erfarenheter av offentlig redovisning.

• EPSAS i framtiden.

Konferensen var en uppföljning på Eurostats konsultation från 2012 om lämpligheten av att införa IPSAS för EU:s medlemsländer. Resultaten av konsultationen offentliggjordes 6 mars 2013 i en rapport med titeln ”The Suitability of IPSAS for the Member States” (KOM (2013) 114). Det övergripande resultatet av konsultationen var att IPSAS, som de är i dag, inte kan implementeras i EU:s medlemsstater. En av anledningarna var att IPSAS ansågs vara alltför komplicerade och att de påminner allt för mycket om International Financial Reporting Standards (IFRS). Därför vill Europa utveckla EPSAS. EPSAS kommer dock att utvecklas med IPSAS som viktig referenspunkt.

Vad är IPSAS?

IPSAS har utvecklats av International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB), som fungerar som ett oberoende normgivande organ, under International Federation of Accountants (IFAC). IPSASB:s mål är att förbättra kvaliteten och insynen i den offentliga sektorns finansiella rapportering. Strategin inkluderar följande:

• Etablera höga kvalitetsnormer för tillämpningen i offentlig sektor.

• Främja internationell konvergens av redovisningspraxis genom IPSAS.

• Ge omfattande information till allmänheten rörande finansiell förvaltning och beslutsfattande.

• Handleda i frågor som berör finansiell rapportering inom den offentliga sektorn.

En strategisk utgångspunkt för arbetet i IPSASB är att utveckla redovisningsstandarder som uppfyller behoven i den offentliga sektorns redovisning och finansiella rapportering. IPSASB har fokus på konvergens med IFRS, samtidigt som IPSAS utvecklas med fokus på att tillgodose de specifika behoven i den offentliga sektorn.

Nedan listas IPSAS för vilka det inte finns en motsvarande IFRS. Dessa IPSAS har utfärdats för att möta redovisnings- och rapporteringsbehov som finns i den offentliga sektorn men inte i den privata.

IPSAS[CAP1]  21 Impairment of non-cash generating assets [3]

IPSAS 22 Disclosure of Financial Information about the General Government Sector [4]

IPSAS 23 Revenue from Non-Exchange Transactions (Taxes and Transfers) [5]

IPSAS 24 Presentation of Budget Information in Financial Statements [6]

IPSAS 32 Service Concession Arrangements: Grantor [7]

I dag finns det 32 IPSAS under periodiseringsprincipen och en IPSAS för finansiell rapportering enligt kontantmetoden för redovisning. Den IPSAS som handlar om kontantmetoden uppmuntrar offentliga myndigheter som valt att tillämpa denna standard att frivilligt rapportera periodiserad information.

Bakgrund EU:s konsultation

I 2011 blev den så kallade ”six-pack” lagstiftningen godkänd av Europeiska rådet och Europaparlamentet. Denna lagstiftning fastställdes för att stödja en förstärkning av den centrala övervakningen av budgetpolitiken i medlemsstaterna som en följd av finanskrisen.

Eftersom det Europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS), liksom det alltför stora underskottet (EDP), är baserat på information som bygger på periodiserad redovisning är tanken att EPSAS ytterligare kommer att förbättra kvaliteten på nationalräkenskaperna.

I februari 2012 utgav Eurostat (på uppdrag av EU-kommissionen) en offentlig konsultation om lämpligheten av IPSAS för EU-länderna. Syftet med konsultationen var att samla in synpunkter från berörda parter från alla EU:s medlemsländer för att identifiera de fördelar och nackdelar som ansågs vara aktuella vid ett eventuellt antagande av IPSAS. Konsultationen (som utfördes mellan februari och maj 2012) mottog 68 bidrag. Mer än 80 procent av dessa var från intressenter inom EU (exempelvis intresseorganisationer, statistikinstitut, redovisningsbyråer och representanter från den akademiska världen). Tyska intressenter representerade en majoritet.

En av de viktigaste frågorna i konsultationen var: ”Tror du att internationella offentliga redovisningsstandarder (IPSAS) är lämpliga för implementering i EU:s medlemsstater (Ja / Nej / Delvis)?”

Svaren på frågan fördelar sig enligt följande:

26 respondenter (38%) angav att de anser att IPSAS är lämpliga för tillämpning inom EU. Motiveringen som respondenterna gav är att det finns ett behov av att stärka ansvarsskyldighet, transparens och jämförbarhet av offentliga räkenskaper, särskilt i ljuset av den statsfinansiella krisen.

21 respondenter (31%) angav att de anser att IPSAS delvis är lämpliga för tillämpning inom EU. De var i allmänhet överens om att det behövs en harmoniserad uppsättning av periodiserade offentliga redovisningsstandarder i EU, men var osäkra på huruvida IPSAS är optimala för tillämpning inom EU.

19 Respondenter (28%) angav att de anser att IPSAS är direkt olämpliga för tillämpning inom EU. Bland dessa var majoriteten för att införa en uppsättning harmoniserade periodiserade standarder för offentlig redovisning, men de var emot införandet av IPSAS.

Bland respondenterna fanns tre svenska aktörer: Rådet för kommunal redovisning, Riksrevisionen och Ekonomistyringsverket (ESV).

Rådet för kommunal redovisning lyfter fram många viktiga punkter i sitt remissvar på EU:s  konsultation om lämpligheten av att införa IPSAS. Bland annat att målen för statlig/offentlig redovisning är annorlunda och mer omfattande än målen för den privata sektorns redovisning samt att huvudmålet för offentliga organisationer inte är att göra vinst eller generera avkastning på kapital, utan snarare att möta olika politiska mål och tillhandahålla varor och tjänster till medborgarna. Eftersom IPSAS utvecklas utifrån IFRS menar Rådet för kommunal redovisning att det inte tas tillräcklig hänsyn till att IFRS är riktade mot finansiell rapportering för finansiella marknader. Vidare påpekas att redovisningsstandarder som utvecklats för den privata sektorn har fokus på kortsiktiga marknadsmässiga överväganden som kan ha en kontraproduktiv aspekt för den finansiella rapporteringen inom den offentliga sektorn.

Riksrevisionen påpekar att det faktum att IPSAS har utarbetats av en icke-offentlig organisation kan utgöra ett problem. Riksrevisionen anser att där är i enlighet med EU-fördraget att undersöka om en europeisk version av IPSAS skulle passa de specifika krav som finns inom EU.

ESV konstaterar, i likhet med Riksrevisionen och Rådet för kommunal redovisning att de tror att IPSAS måste anpassas bättre till den offentliga sektorns förutsättningar för att accepteras och genomföras. De noterar också att en fullständig implementering av IPSAS i EU förväntas vara mycket tidskrävande och kostsamt.

Konferensen

Konferensen inkluderade talare från flera olika intressentgrupper som är involverade i framtagandet, användningen och regleringen av offentliga räkenskaper. Det första temat för konferensen, berörde den politiska kontexten, statsfinansiella krisen, ekonomisk förvaltning, öppenhet och förtroende för offentliga finansiella data.

Talarna kom från den Europeiska centralbanken, IFAC, representanter från EU:s revisionsorgan och ett antal andra intressenter. Ett återkommande tema var vikten av ”hög kvalitet” på finansiell rapportering i den offentliga sektorn. Fokus var på hur förtroende och finansiell stabilitet vårdas genom transparens och ansvarsskyldighet, som får hjälp på traven av periodiserad redovisning av hög kvalitet.

Reflektioner över kostnader och fördelar presenterades tillsammans med fallstudier av akademiska representanter från Tyskland och Storbritannien.

Det tredje temat var lämpligheten av IPSAS och nationella erfarenheter av redovisningsreformer. Detta tema inleddes med en presentation av ordföranden för IPSASB, Andreas Bergman. Presentationen följdes av fallstudier om redovisningsreformer i Litauen, Österrike och Storbritannien.

Presentationen från Österrike lyfte fram praktiska erfarenheter, lärdomar och utmaningar från antagandet av IPSAS (eller IPSAS-liknande) standarder. Den Österrikiska representanten betonade att de hade varit tvungna att fokusera särskilt på att göra det till ett internt förändringsprojekt för att se till att personalen skulle gynnas och att inlärningskurvan skulle öka under genomförandeprocessen.

Konferensen avslutades med en sammanfattande diskussion på temat redovisningsstandarder, styrning och vägen framåt i EU. Det var tydligt att det slutgiltiga beslutet om hur och när man vill övergå till EPSAS i EU kräver många politiska beslut och mycket förberedelsearbete. Men budskapet från den Europeiska Kommissionen var klart: EPSAS skulle göra det möjligt för EU att utveckla sina egna normer för att tillgodose sina behov av förstärkt redovisning inom den offentliga sektorn. Det skulle också skapa en harmoniserad uppsättning av periodiserade offentliga redovisningsstandarder och därmed minska komplexiteten i de metoder och produktionsprocesser som används för att producera de till hälften harmoniserade rapporter som offentliggörs av Eurostat.

Under konferensen diskuterades värdet av periodiserad budgetering kontra periodiserad redovisning. Bland annat lyftes frågan huruvida det inte snarare är periodiserad budgetering än periodiserad redovisning som skulle stärka finanspolitisk styrning, insyn och ansvarsskyldighet.

En annan fråga var huruvida EPSAS skulle krävas för alla statliga myndigheter, oavsett storlek. Det hävdades att exempelvis mindre kommuner skulle gynnas av mindre komplicerad redovisning, även under fullständig periodisering. Denna diskussion liknar debatten om lämpligheten med IFRS/IAS i små och medelstora företag. Som svar på denna kritik har IASB utfärdat ”IFRS för små och medelstora företag”. Konferensen gav inga svar på huruvida EPSAS kommer att gälla för alla offentliga enheter.

Det är tydligt att EPSAS kommer att innebära en stor ekonomisk reform för EU:s medlemsstater, särskilt för dem som i dag använder kontantmetoden. EU-kommissionen har identifierat några av utmaningarna:

• konceptuella och tekniska redovisningsfrågor.

• Personalens kompetens och utbildning.

• Kommunikation med ledare och beslutsfattare samt att utbildning av ledare och beslutsfattare.

• Förbindelserna med revisorer och utbildning av revisorer.

• Justeringar eller uppdateringar av IT-systemet.

• Anpassning av befintlig nationell lagstiftning.

 

Vägen framåt?

Utvecklingen och implementeringen av EPSAS kommer att kräva en effektiv och stark styrningsstruktur. Detta arbete kräver svar på en rad frågor, bland annat:

1. Hur ska den organisation som ska utforma EPSAS etableras?

2. Vilka medlemmar kommer att inkluderas i denna organisation och hur kommer dessa att utses?

3. Kommer organisationen vara oberoende av medlemsstaterna och EU? Om så är fallet, hur kan dess oberoende skyddas?

4. Hur kommer organisationen att bemannas? Kommer personalen att vara oberoende?

5. Hur ska den finansieras?

7. Vem ska avgöra om EPSAS är god redovisningssed?

På konferensen betonades att det kommer att vara ett nära samarbete med IPSASB under hela utvecklingsprocessen kring EPSAS. Vidare kommer IPSAS att spela en betydande roll i utvecklingen av EPSAS. Visionen är att utveckla och godkänna EPSAS stegvis. EU-kommissionen framhåller dock att det är många förberedande åtgärder som ska avslutas innan man beslutar om detaljerna kring projektet EPSAS.



[1] Detaljerad information kan lokaliseras på denna hemsida; http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/conferences/introduction/2013/epsas.

[2] Europeiska rådet består av stats- och regeringscheferna i EU:s medlemsstater. Ordförande för Europeiska rådet, Herman Van Rompuy, var Belgiens premiärminister Belgien från 30 december 2008 till den 25 november, 2009.

[3] IPSAS 21 kan hämtas här; www.ifac.org/sites/default/files/publications/files/ipsas-21-impairment-of-no.pdf.

[5] IPSAS 23 kan hämtas här; www.ifac.org/sites/default/files/publications/files/ipsas-23-revenue-from-non-2.pdf.

[6] IPSAS 24 kan hämtas här; www.ifac.org/sites/default/files/publications/files/ipsas-24-presentation-of-1.pdf.

[7] IPSAS 32 kan hämtas här; www.ifac.org/sites/default/files/publications/files/B8%20IPSAS_32_0.pdf.


 

Kommentera

E-postadressen publiceras inte. Obligatoriska fält är märkta *

Annons

Grattis ARK till tio år

7 december, 2018 2008 öppnade FAR upp för auktoriserade redovis­ningskonsulter som medlemskategori. Balans söker upp två ursprungsmedlemmar.

”Det handlar om revision – inte liv och död”

6 december, 2018 Efter operation, cellgifter och strålning fick Lina Andersson ett nytt mål: starta egen revisionsbyrå.

Experten: 8 frågor och svar om stiftelser och K-regelverk

5 december, 2018 Kerstin Fagerberg svarar på frågor rörande stiftelsers tillämpning av regelverken.

”Våga vara dig själv”

3 december, 2018 I centrala Göte­borg arbetar Nathalie Trang på Bokio - där fokus är att se framåt.

Halmstadbyrå vinner internationellt pris: ”Började stamma”

30 november, 2018 Revisionskonsulterna med bas i Halmstad har vunnit The PAC Awards i San Diego.

Nyheter inför bokslutet 2018

28 november, 2018 För artonde året i rad skriver Carina Edlund Nyheter inför bokslutet för Balans.

 Upp